A regulamentação do Conselho Nacional da Polícia Civil recoloca uma tensão antiga da segurança pública brasileira: a necessidade de construir padrões nacionais mínimos para a investigação criminal sem reduzir a autonomia dos estados a uma formalidade. A Polícia Civil é estadual, mas boa parte dos problemas criminais que hoje desafiam a investigação não se comporta como fenômeno estadual. Fraudes digitais atravessam fronteiras em segundos; redes de receptação deslocam bens e veículos por rotas interestaduais; organizações criminosas fragmentam tarefas, ocultam patrimônio, diversificam mercados e exploram a baixa comunicação entre bases de dados. A investigação permanece constitucionalmente distribuída, mas o fenômeno investigado opera cada vez mais por redes.

Esse descompasso explica por que a criação de uma instância nacional de articulação não pode ser tratada nem como ameaça automática à federação, nem como solução centralizadora para a fragmentação policial brasileira. O artigo 144 da Constituição manteve a polícia judiciária estadual sob responsabilidade das polícias civis, ressalvada a competência da União. O artigo 24, XVI, por sua vez, atribuiu à União, aos estados e ao Distrito Federal competência concorrente para legislar sobre organização, garantias, direitos e deveres das polícias civis. O desenho constitucional não autoriza isolamento estadual, mas também não legitima uma centralização indireta capaz de transformar diretrizes nacionais em ordens administrativas dirigidas às instituições estaduais.

A Lei Orgânica Nacional das Polícias Civis deve ser compreendida nessa moldura. Ao reconhecer as polícias civis como instituições permanentes, essenciais à justiça criminal e titulares de funções típicas de Estado no campo da investigação, a lei nacional contribuiu para construir uma linguagem institucional comum. Ao mesmo tempo, preservou a competência dos entes federativos para editar suas próprias leis orgânicas, observadas as normas gerais federais. O resultado não é a criação de uma cadeia nacional de comando, mas a fixação de um patamar comum de identidade e funcionamento.

É nessa chave que deve ser interpretado o Decreto nº 12.996/2026. O Conselho Nacional da Polícia Civil é descrito como órgão consultivo e deliberativo, com finalidade de formular e propor diretrizes para políticas públicas institucionais de padronização e intercâmbio nas áreas de competência constitucional e legal das polícias civis. A expressão “deliberativo”, lida isoladamente, poderia gerar interpretações excessivas. O próprio decreto, porém, limita a função deliberativa às decisões adotadas no âmbito do Conselho. Esse ponto é decisivo: deliberação colegiada não equivale, por si só, a comando externo dirigido às polícias civis estaduais.

Conselho como arena de governança federativa

A composição do conselho reforça essa leitura. O Plenário é integrado pelos delegados-gerais das polícias civis dos estados e do Distrito Federal; a presidência e a vice-presidência são escolhidas entre seus membros; a Secretaria Executiva acompanha a polícia civil do ente ao qual pertença o presidente; as reuniões ordinárias são semestrais; e os subcolegiados têm caráter temporário. Não se criou uma estrutura nacional pesada, dotada de corpo burocrático próprio para dirigir a atividade policial nos Estados, mas uma instância enxuta, dependente da autoridade técnica de seus integrantes, da qualidade de seus diagnósticos e da capacidade de produzir convergência institucional entre pares.

Essa característica não deve ser vista como insuficiência. Em campos marcados por competências compartilhadas, assimetrias regionais e necessidade de cooperação contínua, instituições leves podem exercer papel decisivo. Elas não atuam pela lógica clássica do comando, mas pela criação de linguagem comum, pela circulação de práticas, pela comparação de resultados, pela produção de consensos e pela indução de comportamentos institucionais. O Conselho será mais bem compreendido se situado nessa gramática da governança federativa, e não na gramática da hierarquia administrativa.

Daí decorre uma formulação que deveria orientar a aplicação do decreto: diretriz nacional não é comando administrativo. O Conselho pode recomendar, articular, propor, representar, acompanhar proposições legislativas, difundir boas práticas e subsidiar indicadores. Para que suas diretrizes produzam obrigatoriedade externa no âmbito de determinada Polícia Civil, contudo, será necessário fundamento jurídico próprio, como lei, ato administrativo local competente, adesão formal, convênio, pactuação federativa ou incorporação pelas vias institucionais adequadas. Fora dessas hipóteses, sua autoridade será técnico-federativa, não hierárquica.

Soft law policial e a força institucional dos standards

O ponto mais interessante do Conselho talvez esteja fora da lógica tradicional do poder de mando. A categoria de soft law ajuda a compreender por que recomendações, protocolos, currículos, guias de boas práticas, indicadores, standards profissionais e modelos de interoperabilidade podem produzir efeitos institucionais relevantes mesmo sem a coercitividade típica da lei. No debate internacional, Abbott e Snidal demonstraram que diferentes graus de legalização podem ser funcionalmente adequados a problemas distintos, sobretudo quando os atores envolvidos precisam de flexibilidade, adaptação e cooperação progressiva (Abbott; Snidal, 2000). A segurança pública, especialmente em uma federação desigual, é um campo em que essa percepção ganha particular importância.

A soft law policial não manda como lei, mas governa como padrão. Ela orienta concursos, formação, protocolos de investigação, políticas de dados, rotinas de cooperação, indicadores de qualidade e mecanismos de avaliação institucional. Cria expectativas profissionais, permite comparação entre unidades, reduz ambiguidades operacionais e oferece parâmetros mínimos de racionalidade administrativa. Em um país com polícias civis muito desiguais em estrutura, tecnologia, formação e capacidade analítica, diretrizes bem construídas podem produzir mais convergência prática do que comandos formais sem adesão institucional.

A legitimidade desse tipo de instrumento, entretanto, depende da clareza de seus limites. O Conselho pode produzir padrões nacionais de investigação, formação, governança de dados e cooperação interestadual; não pode fazer desses parâmetros, sem mediação jurídica adequada, ordens obrigatórias às polícias civis estaduais. A força da soft law está em sua capacidade de indução racional, não na simulação de coercitividade que o sistema jurídico não lhe confere.

A modernização policial, evidentemente, não pode ser confundida com expansão acrítica do poder punitivo. A tradição crítica latino-americana advertiu para os riscos de discursos de eficiência que, sob vocabulário técnico, reforçam seletividades e naturalizam práticas autoritárias (Zaffaroni et al., 2003). O objetivo não é apenas investigar mais, mas investigar melhor, com qualidade probatória, controle de legalidade e proteção adequada de vítimas.

Experiência comparada como argumento funcional

A comparação internacional é útil quando não se pretende encontrar, em outros países, uma cópia do desenho brasileiro. A Anzpaa apresenta-se como agência estratégica central para política, pesquisa e coordenação interjurisdicional das polícias da Austrália e da Nova Zelândia, atuando em desenvolvimento de capacidades, educação, treinamento, identificação de tendências e compartilhamento de informações (Anzpaa, 2026). Sua importância para o debate brasileiro está menos na estrutura jurídica e mais na função desempenhada: produzir coordenação técnica entre chefias policiais sem se apresentar como comando operacional central.

O College of Policing, na Inglaterra e no País de Gales, oferece outra referência importante. Sua atuação em práticas profissionais autorizadas, padrões formativos e orientação técnica revela como standards profissionais podem conformar expectativas de qualidade no policiamento (College of Policing, 2026). Nos Estados Unidos, a Calea expressa outra lógica, a da acreditação voluntária de agências de segurança pública mediante padrões profissionais e processos externos de avaliação (Calea, 2026). A força desses modelos não decorre necessariamente de coerção direta, mas de reputação, profissionalização, auditoria, incentivos institucionais e comparação pública.

Canadá, Europol e Interpol reforçam essa mesma intuição em escalas diversas: a cooperação policial contemporânea opera por políticas, pesquisa, financiamento, redes de informação, suporte técnico e padrões compartilhados, sem substituir as autoridades competentes de cada estado (Public Safety Canada, 2022; Europol, 2026; Interpol, 2026). Essas experiências ensinam menos pelo desenho formal e mais pela racionalidade institucional que revelam: em ambientes descentralizados, a modernização policial costuma depender de referenciais profissionais, interoperabilidade, formação comum, produção de conhecimento e pactuação entre chefias.

Agenda institucional do conselho

A contribuição concreta do Conselho Nacional da Polícia Civil deve concentrar-se nos temas em que a coordenação federativa agrega valor efetivo à investigação criminal. A governança da informação é o primeiro deles. A investigação depende crescentemente de bases qualificadas, taxonomias comuns, análise criminal, rastreamento patrimonial, preservação de evidências digitais e circulação segura de dados. Sem padrões mínimos, a comparação entre estados torna-se precária, a cooperação interestadual depende de improviso e a avaliação da capacidade investigativa fica sujeita a métricas frágeis.

A recente regulamentação de índices nacionais de elucidação, resolução e instauração de homicídios e feminicídios no âmbito do Sinesp ilustra a importância dessa agenda. Segundo o Ministério da Justiça e Segurança Pública, a medida padroniza a coleta e o envio de dados pelas polícias civis e permite acompanhamento nacional da resolução de crimes letais (Ministério da Justiça e Segurança Pública, 2026). Trata-se de matéria em que a coordenação nacional agrega valor sem substituir a investigação estadual.

A formação profissional constitui outro campo decisivo. A construção de uma matriz nacional de competências investigativas não elimina academias estaduais, nem exige currículo único incapaz de dialogar com realidades locais. Ao contrário, pode oferecer um núcleo técnico comum em temas como crimes cibernéticos, investigação patrimonial, lavagem de dinheiro, cadeia de custódia, entrevista investigativa, fontes abertas, preservação de evidências digitais, vitimologia e análise criminal. A autonomia estadual é compatível com critérios nacionais de qualidade, desde que esses padrões sejam tecnicamente consistentes e incorporados pelas vias próprias de cada ente.

A cooperação interestadual completa essa agenda. Mercados ilícitos não respeitam a geografia das delegacias. Redes de receptação, fraudes digitais, tráfico de armas, crimes patrimoniais em cadeia e lavagem de capitais exigem canais estáveis de comunicação, protocolos de atuação conjunta, repositórios de boas práticas e mecanismos de aprendizado horizontal. A função mais sofisticada do Conselho não está em uniformizar a totalidade da atividade policial, mas em separar o que demanda padronização nacional daquilo que deve permanecer aberto à adaptação local.

O Conselho Nacional da Polícia Civil deve, portanto, ser compreendido como uma aposta institucional na autoridade técnico-federativa. Essa autoridade não se confunde com hierarquia, nem com poder regulamentar direto sobre as polícias estaduais. Ela deriva da qualidade dos diagnósticos, da legitimidade entre pares, da consistência dos standards e da utilidade prática das soluções propostas. Em vez de disputar poder formal que o desenho constitucional não lhe entrega, o Conselho pode construir relevância onde sua atuação é mais necessária: dados, doutrina, formação, interoperabilidade, cooperação e avaliação da investigação criminal.

A pergunta decisiva não é se o conselho terá poder para mandar nas polícias civis. A questão relevante é saber se ele será capaz de construir um espaço nacional de inteligência normativa, doutrinária, estatística e profissional à altura da investigação criminal contemporânea. Se a Polícia Civil é estadual, mas o problema investigativo é cada vez mais nacional e transnacional, a resposta institucional não pode ser nem a dispersão inercial nem a centralização indevida. O caminho juridicamente mais adequado é a governança federativa qualificada, fundada em técnica, evidência, legalidade e respeito à autonomia constitucional dos estados.

Referências

ABBOTT, Kenneth W.; SNIDAL, Duncan. Hard and soft law in international governance. International Organization, Cambridge, v. 54, n. 3, p. 421-456, 2000. aqui.

ANZPAA. About. Melbourne: Australia New Zealand Policing Advisory Agency, 2026. Disponível aqui.

CALEA. What is accreditation. Gainesville: Commission on Accreditation for Law Enforcement Agencies, 2026. Disponível aqui.

COLLEGE OF POLICING. Authorised professional practice. Coventry: College of Policing, 2026. Disponível aqui.

EUROPOL. About Europol. The Hague: Europol, 2026. Disponível aqui.

INTERPOL. What is INTERPOL? Lyon: Interpol, 2026. Disponível aqui.

MINISTÉRIO DA JUSTIÇA E SEGURANÇA PÚBLICA. MJSP regulamenta índices nacionais de elucidação de homicídios e feminicídios. Brasília, DF: MJSP, 22 maio 2026. Disponível aqui.

PUBLIC SAFETY CANADA. Policing. Ottawa: Government of Canada, 2022. Disponível aqui.

ZAFFARONI, Eugenio Raúl; BATISTA, Nilo; ALAGIA, Alejandro; SLOKAR, Alejandro. Direito penal brasileiro: primeiro volume: teoria geral do direito penal. Rio de Janeiro: Revan, 2003.

David Pimentel Barbosa de Siena é graduado em Direito pela Faculdade de Direito de São Bernardo do Campo, especialista em Direito Penal pela Escola Paulista da Magistratura, mestrado e doutorado em Ciências Humanas e Sociais pela Universidade Federal do ABC, delegado de polícia do estado de São Paulo, professor de Criminologia da Academia de Polícia Dr. Coriolano Nogueira Cobra, professor de Direito Penal, coordenador pedagógico do Curso Superior de Tecnologia em Segurança Pública, coordenador do Observatório de Segurança Pública da Universidade Municipal de São Caetano do Sul, tutor da Rede de Ensino à Distância da Secretaria Nacional de Segurança Pública, pesquisador do Grupo de Pesquisa em Segurança, Violência e Justiça da UFABC e membro do Instituto Brasileiro de Ciências Criminais.